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国家行政学院教授许耀桐解读四项监督制度:干部选任监督有了“操作指南”

[日期:10-06-21] 来源:《中国人事报》  作者:记者 孙忠法 [字体: ]

嘉宾档案

  许耀桐:国家行政学院科研部主任,教授,院学术委员会委员。北京大学政府管理学院兼职教授、博士生导师。长期致力于研究党的建设和干部管理工作。

  著作:《马克思主义干部学说与实践》、《政治文明建设与民主政治发展》、《中国基本政治制度》等。

  干部选任监督工作的创新

  《责任追究办法》的出台,弥补了以往干部选任监督制度设计上系统性方面的缺漏

  记者:欢迎许教授作客“特别关注”。我党历来高度重视干部选拔任用工作。近日,中共中央办公厅印发了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》,引起了社会广泛关注。您认为,这项制度的出台深意何在?

  许耀桐:《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》(简称《责任追究办法》)的出台,是着眼于加强和改进党的建设、改革和完善干部人事制度的长远之计而设计的,很好地适应了目前党风廉政建设和干部队伍建设的需要。

  众所周知,为建立科学规范的党政领导干部选拔任用制度,形成富有生机与活力、有利于优秀人才脱颖而出的选人用人机制,中央在2002年7月就颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》。在这个《条例》中,对选拔任用党政领导干部的责任问题做出了明确规定,指出“实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度”,对于用人失察失误造成严重后果的,应当根据具体情况,追究主要责任人以及其他直接责任人的责任;“实行党政领导干部选拔任用工作监督责任制”,凡本地区、本部门用人上的不正之风严重、干部群众反映强烈以及对违反组织人事纪律的行为查处不力的,应当追究党委(党组)主要领导成员和分管领导成员的责任。

  但是,究竟应该怎样进行责任追究呢?《条例》本身只是做出了原则的规定,并没有给出具体的回答。这就需要专门制定怎样进行责任追究的条规和惩处措施,否则,实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度和监督责任制就会变成一句空话。

  管理学的基本原理告诉我们,一个好的制度,还要有严密的责任监管和施以严厉的惩戒相配套。如果没有责任监管和惩戒办法的跟进,难免就会流于形式。所以,虽然《条例》已经颁布多年,但在现实中党政领导干部选拔任用仍发生了许多不尽如人意的现象,根本的原因就在于缺失了具体的、明细的、可操作性的责任追究制度。现在,这个法规文件的出台,是加强干部选任监督工作的一项创新性举措,弥补了制度系统性方面的缺漏,为匡正选人用人风气,提高组织部门选人用人的公信度,提供了坚强的制度保障。

  “板子”如何打一目了然

  以往干部选拔任用工作中存在的责任主体界定不清、责任情形划分不明、违规失责难以追究等突出问题得到破解

  记者:您刚才提到,《责任追究办法》从无到有,是一项弥补缺漏的制度。在您看来,这项新制度的最大亮点是什么?

  许耀桐:分析《责任追究办法》,可以清楚地看到,它重点解决了以下问题:什么样的情形要追究责任、应该追究谁的责任、如何追究责任等,详细地规定了责任追究的原则,责任追究的对象,以及责任追究的情形、方式与追究实施等条文。我认为其最大的亮点是,它破解了以往干部选拔任用工作中存在的责任主体界定不清、责任情形划分不明、违规失责难以追究等突出问题,为全面落实干部选拔任用工作责任追究制提供了实际有效的法规依据。

  记者:您刚才提到,近年来,干部选任工作中还有一些不尽如人意的现象。比如最近查处的“王亚丽造假骗官案”就是一个典型的例子,暴露了一些地方干部人事工作纪律松弛的问题。在这方面,新出台的《责任追究办法》,有哪些突破和创新?它能否堵住类似的漏洞,匡正选人用人风气?

  许耀桐:有权必有责,失责受追究是现代管理的一条重要原则。《责任追究办法》着眼于惩戒与教育警示教育相结合,抓住了目前干部选任中的薄弱环节,针对性、可操作性非常强,可以说新意迭出。对于匡正选人用人风气,提高选人用人公信度具有重要的作用。

  首先,关于“对谁追究”的问题。《责任追究办法》划分了5类责任主体:党委(党组)主要领导或者有关领导、组织人事部门主要领导和有关人员、干部考察组负责人和有关人员、纪检监察机关有关领导和人员、有关领导干部和人员。这5类对象,既涵盖了介入干部选拔任用工作、具有一定职责权限、能够对干部选拔任用结果产生影响的各类主体,同时又突出了负重要责任的党委(党组)主要领导和组织(人事)部门主要负责同志这一重点。针对每一类对象,分别规定了应当追究责任的主要情形,共计30多种。其针对性和可操作性都很强。

  过去,因为没有具体的操作办法,追究到哪一层次,如何追究,往往难以把握,无所适从。今后,凡选人用人出了问题的,追究责任时,板子往谁打,为什么打,怎么打,都清清楚楚、一目了然。

  其次,关于“谁来追究”的问题。《责任追究办法》作了明确规定。一是党委(党组);二是纪检监察机关;三是组织人事部门。由这三个部门按照职责权限及时进行追究。作为党委(党组)来说,起着总体领导作用,必须坚持党委(党组)的领导,分级负责,实行严格要求、违规必究。

  《责任追究办法》还具体规定了责任追究的提起主体和提起机制。2个提起主体为:一是组织人事部门;二是纪检机关。3种提起机制为:一是对工作中发现,群众举报或者新闻媒体反映的线索清楚、内容具体的违反干部选拔任用工作规定的问题,主要由组织人事部门进行调查处理,也可会同纪检监察机关进行调查处理。二是在受理举报、查办案件等工作中发现了违反干部选拔任用工作规定的问题,主要由纪检监察机关按照有关规定进行调查处理。三是“倒逼”机制,即一些领导干部出事了,受到撤销党内职务或者行政职务以上处分,且在提拔任职前已有严重违法违纪行为的,由组织人事部门提起,进行调查和处理。

  再次,关于“如何追究”的问题。《责任追究办法》主要规定了组织处理、纪律处分和法律处置等3种追究方式。其中一个亮点是,对责任追究的不同方式,分别规定了相应的影响期。如,受到调离岗位处理的,一年内不得提拔;引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务,两年内不得提拔;受到降职处理的,两年内不得提拔等等。这样的设计,不仅可以增强各级领导干部对干部选任工作的责任意识,也可防止出现干部受到责任追究马上就异地任职,或者马上另行安排相同职级职务,在社会上引起不良影响的问题。

  你刚才提到了“王亚丽案件”。王亚丽“一身是假”,却一路青云直上,升迁至石家庄团市委副书记,显然暴露了当地一些党政领导干部和党委、组织部门和纪检机关在选人用人上存在着严重问题。目前,对“王亚丽案件”的处理还正进行。从媒体报道来看,已有数名相关责任人受到了追究。可以这样说,如果在没有《责任追究办法》等制度的情况下,“王亚丽案件”估计会被比较简单地处理。现在有了《责任追究办法》,相关的责任人和组织就逃脱不了,“板子”如何打就能一目了然。


        形成了紧密衔接的监督链条

  四项制度配套衔接,构成了一个事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的选拔任用监督体系

  记者:最近舆论在关注一种现象,即近年来因意外遭到曝光而落马的官员,他们中的大多数人都是“带病提拔”上来的。有舆论感慨:“假如王亚丽不贪财不遭人举报,假如周久耕不抽烟,韩峰不写日记,恐怕我们还没有机会认识其庐山真面貌。”这不禁让我们思考:选拔任用监督制度究竟该如何完善,才能提高选人用人质量?我们看到,此次中央颁发《责任追究办法》的同时,中组部还同步推出了配套的3个法规文件。那么,这3个法规文件剑指何处?对提高选人用人质量又有怎样的作用?

  许耀桐:为了增强责任追究制度和措施的整体效应,在颁发《责任追究办法》的同时,《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)》(简称《有关事项报告办法》)、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行)》(简称《“一报告两评议”办法》)、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)》(简称《离任检查办法》)这3个办法也同步推出了,其目的在于与《责任追究办法》配套衔接,互相支撑,构成一个事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的紧密衔接的监督链条。它们的出台,形成了中国党政领导干部选拔任用监督体系,将切实有效地提高选人用人的质量。

  近年来开展干部选拔任用工作检查和查处违规用人问题时发现,由于缺少具体的操作性办法,不少地方对应报告的事项不报告,导致提拔干部把关不严、突击提拔调整干部等问题时有发生,影响了选人用人质量。为此,《有关事项报告办法》规定了两类报告事项:一类是应当书面报告上一级组织人事部门批复同意方可进行的5种事项,如机构变动或者主要领导成员已经明确即将离任时确因工作需要提拔、调整干部等;另一类是作出决定前应当征求上一级组织人事部门意见的7种事项,如提拔任用领导干部的秘书等身边工作人员、被问责领导干部影响期满重新任用等。这个《办法》通过明确报告事项,完善审核程序,进一步将关口前移,把好选人用人关。

  《“一报告两评议”办法》中实行的“一报告两评议”,是指地方党委常委会每年向全委会报告工作时,要专题报告年度干部选拔任用工作情况,并在一定范围内接受对本级党委干部选拔任用工作和新选拔任用领导干部的民主评议。这个《办法》主要对“一报告两评议”的内容、方式方法、结果运用等作出了具体规定,以期通过规范和全面推行“一报告两评议”工作,强化监督,提高选人用人公信度。

  《离任检查办法》的基本要求是,对因提拔使用、平级交流、到龄退休等原因即将离任的市县党委书记履行干部选拔任用工作职责的情况进行检查。实行这项制度,看似亡羊补牢,实则防患于未然。这项制度的核心是,把市县党委书记履行选人用人职责情况与自身的进退流转挂起钩来,以倒逼机制促使他们慎始慎终,正确行使用人权。

  应该认识到,这三个办法是不可或缺的,它们与《责任追究办法》相得益彰、相互促进。例如,把有关事项报告做到了,可能发生的违规事情就会得以避免;把“一报告两评议”的工作做好了,得到大家的认可,选人用人公信度就提高了;把离任检查落实了,就不会留下死角和盲点。

  体现了治党先治官的决心

  四个试行办法公开发布,老百姓可以运用它们,对干部工作进行监督,最大限度地发挥制度的功效

  记者:党的十七大把提高选人用人公信度作为新时期党的建设的重要任务。无疑,四项制度的出台,是提高选人用人公信度的重要举措,是加强党风廉政建设和干部队伍建设的一件大事。站在制度建设的角度看,您认为,这四项制度呈现出哪些特点?彰显出什么意义?

  许耀桐:据我了解,这四个试行办法的产生很不简单,征求了党内各方面的意见,数易其稿,反复修改,凝结了广泛的智慧,具有鲜明的特性。

  具有科学性和指导性。四个试行办法是在科学发展观指引下,建立在对党风廉政建设和干部队伍建设的发展规律深刻把握的基础上,经过广泛调研后制定出来的,体现了实事求是、客观公正、权责一致、惩教结合的原则要求,具有强烈的科学性,能够指导党政干部选拔任用工作沿着正确的轨道前进。

  具有系统性和严密性。四个试行办法是直接依据党内法规制定的,并与相关规定协调一致,构成了党的组织工作方面制度的系统性和完整性,改变了过去制度存在缺漏的环节。这四个试行办法本身也非常严密,从整体布局,到每一条具体条文,都相互联系、细致周全。

  具有针对性和操作性。四个办法针对当前存在的选人用人上的种种不正之风,抓住了问题的要害,触及了问题的深层次原因。试行办法言简意赅、通俗易懂、规定到位、方法具体,改变了以往在选人用人上实施责任追究方面模糊不清、不知从何下手的尴尬局面。今后,依据这四个试行办法,就可以及时、有效地处理选人用人上各种违规违法的行为。

  这四个试行办法的重大意义是显而易见的,一是体现了中国共产党坚定不移地推行治国必先治党、治党必先治官的坚强决心。干部选拔任用工作,是比较容易发生腐败的领域,是“牵一发而动全身”的关键部位,近年来中央抓住这个核心地带,动真格,下猛力,收到了显著的成效。二是提振了人民群众对反腐倡廉建设的信心。人民群众早就希望中央出台行之有效的制度规范,现在四个试行办法公开发布了,老百姓可以运用它们,对干部工作进行监督,最大限度地发挥制度的功效,匡正选人用人风气,提高选人用人的公信度。

        ■地方探索

  四川:选人用人事前把关

  2009年8月,四川集中出台有关干部选任的5项制度,以进一步完善干部选任监督制度体系。四川明确要求,破格提拔和越级提拔干部、在机构变动或主要领导干部调动时提拔干部等9种特殊情况下的干部任用事项,需报告上一级组织部门审批。相关制度还对工作运转程序、纪律等作了明确要求,进一步加强了对下级党委(党组)选人用人的事前把关,防止在干部选拔任用中出现打“擦边球”、搞“暗箱操作”等不正之风。

  宁波:“一把手”用人“离任检查”

  为规范“一把手”用人行为,宁波市从2005年开始实行县(市)区委主要负责人用人行为离任检查制度。检查内容包括任期内选拔任用干部的情况、是否遵守干部工作纪律、是否执行干部交流回避制度、群众反映如何等。2009年起,宁波市把离任检查范围延伸到市直单位,实现了对全市所有“一把手”用人行为的规范。

  安徽定远:对干部选任工作进行评估

  近年来,安徽省定远县推行了干部选拔任用工作评估制度,对县委选拔任用干部工作进行即时评估和年度评估。即时评估中,县委任用的领导干部不满意票超过三分之一,或者基本满意和不满意票累计超过50%的,县委组织部将跟踪考察;若在年度评估中仍然没有改进的,由县委组织部提请县委免去现职。评估制度推行以来,取得了较好的效果。

  江苏泰州:干部选拔有“账”可查

  自2004年起,江苏省泰州市开始全面实施干部选拔任用全程记实制度,对所有拟提拔的干部,包括公推竞岗、公推公选等产生的干部一律实行全程记实,实行一人一表、一事一记,由组织部门负责填表,干部监督机构负责审核。该制度实行以来,不仅提高了干部选拔工作质量,而且探索出一条新时期加强干部选任监督的新路子。

  ■读者声音

  《责任追究办法》等制度的出台,是干部人事制度建设中的一件大事,有利于规范干部任用工作,是防止干部“带病提拔”、“带病上岗”的有效方法。作为基层组织部门,我们要切实提高制度执行力,切实提高选人用人公信度,让党放心、让人民满意。——江苏省南通市委常委、组织部长郭腊军

  干部任用出现问题要追究责任,这是对事业负责的表现,绝不能手软。这种责任追究不仅要追究当事人的责任,更要进行责任拓展。这个人在其他方面是不是也有问题,有关部门要调查清楚,这样,不仅能够全面认识一个人,还能够发现我们工作中是否还存在其它方面的漏洞,从而从根源上解决问题。——吉林省长春市双阳区委组织部 龚晓龙

  制度的执行力决定制度的约束力。在干部选拔任用工作中,一直以来我们不缺乏办法,也不缺探索、创新举措,关键是需要有效的执行、规范的落实和有序的完善。对4个法规文件,各级党委(党组)及有关机关和部门要认真贯彻、严格执行、深入落实,真正将干部选拔任用工作落到实处,让党满意、让人民满意。——云南省保山市委组织部 殷铖君

  任贤使能,去冗官,用良吏,乃天下之公义。这次出台的《责任追究办法》和3个其他办法,是一个严格吏治的有力武器。它不仅堵住了以往的一些漏洞,还建立了新的规则。随着这些法规文件的贯彻落实,必将会使我们的干部队伍更加纯洁、更加富有战斗力。——读者 刘国昌

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